Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha il
proprio domicilio in via dei Portoghesi n. 12, Roma;
Nei confronti della Regione Umbria, in persona del presidente
della giunta regionale, per la dichiarazione della illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Umbria 14 giugno 2002, n. 9,
"Tutela sanitaria e ambientale dall'esposizione ai campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici", nell'art. 1, comma 2; art. 2; art. 4,
comma 1, lett. b); art. 5, comma 1, lett. c) e comma 2; art. 12,
comma 1 in relazione all'art. 5, comma 1, lett. f); art. 13; art. 16
(B.U.R. Umbria n. 28 del 26 giugno 2002) per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. e) ed s), dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione in relazione alla legge 22 febbraio 2002,
n. 36.
Art. 1. Comma 1
La legge tra le sue finalita' indica anche la salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio.
La tutela dell'ambiente attribuita alla legislazione esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. s) Cost.).
Qualunque sia, pertanto, la nozione che di ambiente si voglia
seguire, la legge sotto questo profilo e' senza dubbio
costituzionalmente illegittima.
Comma 2
Come codesta Corte ha gia' chiarito (sent. n. 282 del 2002)
"specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di
riparto delle competenze, la legislazione regionale concorrente
dovra' svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque
risultanti dalla legislazione statale gia' in vigore".
Nel caso in esame ci si deve, pertanto, rifare alla legge
22 febbraio 2001, n. 36, "Legge quadro sulla protezione dalle
esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici".
L'art. 5.1 di quest'ultima riserva allo Stato la determinazione
delle "misure specifiche relative alle caratteristiche tecniche degli
impianti e alla localizzazione dei tracciati per la progettazione, la
costruzione e la modifica di elettrodotti e di impianti per telefonia
mobile e radiodiffusione" oltre che "le particolari misure atte ad
evitare danni ai valori ambientali e paesaggistici".
Lo scopo dichiarato della norma e' di tutelare "l'ambiente ed il
paesaggio".
Si e' dunque, nell'ambito della legislazione esclusiva dello
Stato. Di conseguenza non e' possibile che la disciplina statale
subisca modifiche da parte della normativa regionale.
La norma in esame, invece, riserva ad una futura disciplina
regionale "la localizzazione, la costruzione, la modificazione ed il
risanamento degli impianti", disciplina che, nella visione della
legge, dovrebbe sovrapporsi a quella regionale, superandola.
Una volta accertato che la materia rientra nella competenza
esclusiva dello Stato, va escluso che la disciplina introdotta da
quest'ultima possa essere messa del nulla da quella successiva
regionale, anche se la legge regionale si definisce rivolta alla
tutela sanitaria, perche' in questo modo la legislazione concorrente
regionale verrebbe ad essere prevalente su quella esclusiva dello
Stato, effetto questo sicuramente estraneo all'art. 117 Cost.
Se poi si seguisse un orientamento contrario, andrebbe verificato
se le norme statali richiamate abbiano, o non, la natura di principi
fondamentali ai sensi dell'art. l17, terzo comma, Cost., ai quali la
legge regionale si dovrebbe adeguare.
Questa indagine sarebbe condizionata ad un'altra: se, a proposito
dei livelli di protezione da radiazione elettromagnetiche, operi il
principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) o sia conforme alla
Costituzione avere livelli diversi nella varie Regioni, effetto che
si verificherebbe qualora queste ultime potessero legiferare senza
vincoli.
Secondo un insegnamento risalente di codesta Corte, il principio
di uguaglianza viene attuato attraverso la verifica della
ragionevolezza delle tutele differenziate. Nel caso in esame la
domanda da porsi e' questa: se sia o non sia ragionevole che il
livello di protezione contro le radiazioni elettromagnetiche in
Umbria sia diverso (maggiore o minore non importa) di quelle
previsto, ad esempio, in Piemonte o in Puglia.
La risposta positiva potrebbe basarsi soltanto su una accertata
diversita' biologica degli abitanti delle Regioni interessate o su
una situazione ambientale che neutralizzi in tutto o in parte gli
effetti dannosi delle radiazioni.
Entrambe le ipotesi sono smentite dalle attuali acquisizioni
scientifiche, anche a voler trascurare il fatto che la valutazione di
eventuali effetti ambientali rientrerebbero nella legislazione
esclusiva dello Stato.
Normative regionali confliggenti sarebbero, dunque,
costituzionalmente illegittime.
Di qui la conferma che tra i principi fondamentali rimessi allo
Stato in materia di legislazione concorrente regionale, ci sono anche
quelli che assicurino la realizzazione del principio di uguaglianza
quando, naturalmente, operante. E non a caso nell'art. 4.1 tra le
funzioni dello Stato e' stata posta per prima quella di tutelare "il
preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e
normative omogenee in relazione alle finalita' di cui all'articolo
1".
Una volta che si concordi su questa premessa, viene meno ogni
dubbio circa la illegittimita' costituzionale della norma che si sta
esaminando.
Art. 2.
Nell'art. 8 la legge n. 36/2001, sempre in considerazione del
principio di uguaglianza, ha fissato le competenze delle Regioni,
individuandole nelle materie nelle quali una diversificazione
territoriale dalle discipline risulta ragionevole.
L'art. 2 della legge regionale, sotto il principio di
giustificazione, richiede ai gestori ed ai concessionari la
dimostrazione delle "ragioni obiettive della indispensabilita' degli
impianti", giustificazione non prevista dalla legge statale.
Va tenuto presente che quella svolta dai gestori e concessionari
attivita' di impresa e che la indispensabilita' degli impianti e' una
delle valutazioni di economia aziendale che e' chiamato ad effettuare
chi ha la responsabilita' dell'impresa.
Si tratta, in altre parole, di una valutazione attinente alla
gestione, che va lasciata a chi corre il rischio economico, sulla
quale la Regione non puo' avere alcuna competenza.
La dimostrazione della indispensabilita' degli impianti e'
richiesta dalla norma in esame in vista della successiva verifica da
parte della Regione. L'eventuale giudizio negativo dato nella Regione
Umbria potrebbe creare difficolta' operative per il gestore alterando
le condizioni del mercato concorrenziale e cosi' sconfinando nella
sfera della concorrenza la cui tutela attribuita alla legislazione
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.).
Dalla legislazione, non soltanto regionale ma anche statale,
rivolta alla salvaguardia di interessi generali, possono essere
fissati solo limiti esterni all'attivita' economica, ma non possono
essere riservate a soggetti pubblici valutazioni di opportunita'
imprenditoriali, fino a che si vuole che sia operante la libera
iniziativa, come tutelata dalla Costituzione (art. 41).
Art. 4.1, lett. b).
Questa norma attribuisce ai comuni poteri vari per il risanamento
degli impianti esistenti.
Anche in materia di risanamento non e' giustificabile una
differenza di discipline, articolata addirittura per territori
comunali.
Dovendo essere tutelata l'uguaglianza, anche questa norma si
presenta illegittima costituzionalmente per le ragioni gia' esposte.
Art. 5. Comma 1, lett. c).
La Regione riserva a se' stessa il potere di elaborare piani di
risanamento.
Le ragioni per le quali la disciplina in materia di risanamento
non puo' essere differenziata regione per regione sono state qui
esposte per cui non vengono ripetute.
Comma 2.
La materia e' disciplinata dall'art. 9, commi 3 e 6, della legge
n. 36/2001.
La norma in esame attribuisce alla Regione un potere di proposta,
in violazione della legge statale secondo la quale competente e' il
Ministero dell'ambiente "sentiti ... le regioni ed i comuni
interessati".
Va tenuto presente che non viene meno l'illegittimita' della
norma per il fatto che sia confermato il potere del Ministero di
approvare il piano.
Questa previsione da' per scontata la competenza del Ministero
dell'ambiente, cosi' confermando che si e' in materia di legislazione
esclusiva.
In secondo luogo, attribuendosi il potere di proposta, la Regione
pone dei limiti ai poteri deliberativi statali salvo che la norma non
vada interpretata nel senso che la proposta in questo caso
costituisce solo una sollecitazione per il Ministero che potra'
deliberare un piano del tutto diverso da quello proposto.
Art. 12.1.
La legge richiede la VIA in violazione del d.P.R. 12 aprile 1996,
art. 1.4, in relazione all'allegato B, n. 7, lett. z), VIA non
richiesta nemmeno dalla direttiva 977117 CE.
Anche in proposito va assicurata la parita' di trattamento che
incide anche sotto il profilo della concorrenza.
Art. 13.
La legge rimette alla giunta regionale la disciplina, oltre che
dei procedimenti amministrativi, anche dei criteri preordinati alla
localizzazione ed al risanamento.
Per quanto riguarda i criteri la illegittimita' costituzionale e'
di tutta evidenza.
Non solo sono violati i principi piu' volte illustrati, ma i
criteri sono addirittura rimessi alla sede amministrativa senza la
fissazione di limiti o orientamenti legislativi.
Circa il procedimento, la norma viola l'art. 9 della legge
statale.
La illegittimita' costituzionale della norma e' consequenziale a
quella delle altre gia' esaminate. Una volta esclusa la competenza
regionale, cade anche la disciplina del procedimento, che da' per
presupposta quella competenza.
Art. 16.
La disciplina transitoria e' stata posta dalla legge n. 36/2001,
nell'art. 16.
E' di conseguenza illegittima la norma in esame che ha previsto
che una apposita disciplina transitoria per la Regione Umbria sia
posta con regolamento.